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    湖北省黄梅县人民检察院

    司法责任制改革视角下的检委会制度建设

    时间:2017-11-22 来源: 访问量:

      

         检委会是检察机关讨论决定重大案件和其他重大问题的决策机构,其突出的职能是检察业务决策和业务指导。加强检委会制度建设,充分发挥检委会职能职责是提升检察院法律监督能力的需要,也是规范办案行为,促进检察事业发展、促进司法公正的重要组织保证。但由于各原因,在司法实践活动中检委会制度也暴露出一些不规范的问题,需要不断改造和完善确保其规范化,使其顺应目前司法责任制改革新形势,以利于检委会职能作用的更好发挥。

      一、司法责任制改革视角下的检委会制度存在的问题

      作为检察机关的一种领导决策方式,检委会的决策水平和议事能力对于提高检察机关法律监督的能力和水平有着重要的作用。而现阶段基层检察机关却存在着检委会整体议事水平不高等方面的问题,影响了检察工作的进一步开展。

      1、检委会组织结构不合理。一是检委会的办事机构不健全。检委会日常管理工作实质上基本由检委会办公室承担,但基层检察院机构设置不宜过繁等因素制约,一般不设立专门的检委会办事机构,而是采用挂靠或者合署办公的办法,由研究室承担检委会办公室职能。 二是检委会委员的组织管理不尽合理 。检委会作为检察机关最高权力决策机构,其管理更应该体现检察工作的特点和检察官的司法性,因此对委员的业务素质和政治素质要求较高,但目前基层检察院检委会在组织管理方面仍存在检委会委员组成方式带有浓厚的行政色彩、责任意识有待进一步提高、检委会缺乏内部竞争激励机制等问题。三是人员结构行政化严重。在基层检察院,检委会成员一般由正副检察长、党组成员、主要部门负责人等行政领导组成。这种带有浓厚行政色彩的检委会成员组成方式,与检委会的工作职责是不相匹配的,难以发挥检委会的监督指导功能。检委会存在着行政化、待遇化和固定化的倾向,长期以往不利于检委会工作质量的提高。加之有的基层检察院人员知识结构老化,知识更新慢,在运用大数据、掌握多媒体、信息化技术等方面不熟悉、不精通,缺乏创新精神。

      2、检委会职责定位不清晰。在办案责任制改革背景下,检委会作为检察机关议事决策机构的职能定位,是不是与办案责任制相矛盾,是不是与改革强化检察官主体地位、明确办案责任的主旨背道而驰;还是说检委会是检察机关“第二办案机制”,是办案责任制的有益补充。对于新形势下检委会的功能定位如何,也存在疑问,理论和实践中尚不统一,不利于落实改革。现实中由于缺乏统一详实、操作性强的普遍性规范,各地关于检委会的职责权限界定的做法较为随意,甚至在检委会的职权界定上也有失偏颇,与改革要求不符。

      3、检委会议事范围不明确。按照人民检察院组织法的有关规定,检委会的职责是讨论决定重大案件和其他重大问题,但对于“重大案件”和“其他重大问题”的外延并没有统一的法律界定,导致基层检察院检委会在讨论案件的范围上缺少具体的操作标准。检委会区别于党组会和院务会的最大特点是它具有很强的专业性,其议事范围是检察业务工作,包括重大事项和重大案件两个方面。但实践中,往往只能讨论案件,无力顾及检察工作的重大决策上和对重要工作的处理。同时,由于党组会、院务会、检察长办公会等决策机构的并存、交叉以及它们在本院内部党务和行政方面具有的终极效力,导致检委会的决策地位成了配盘,无法显现。

      4、检委会运行程序不规范。由于我国法律对检委会的工作制度、议事规则规定过于原则,致使检委会的日常运转不够规范。一是审议程序不规范。检委会办事机构在发挥审查把关和参谋助手职能作用方面不严格,未严格按照检委会制度规则办事,严把组织程序关。对不符合形式要件,发现不属于或不需要检委会讨论决定的问题,要求提请部门补充或修改,充分发挥“过滤器”作用发挥不大。在一些疑难复杂、意见不明确的案件中,委员们要么强调局部服从大局,要么在能妥协尽量妥协以便尽快达成一致的既定思维模式中去考虑问题,往往会存在求同存异的心理,致使议案失去了论辩本身应有的精彩。此外,在讨论疑难案件过程中,有些委员出于职务、资历、学识、不愿意得罪承办人或其他已经发表不同意见的检委委员等主客观因素的考虑,尽可能地不发表不同的表决意见,使一些原本正确的听不到,从而影响了检委会决定的准确性。二是检委会的议事标准不明确。在实践中,有的承办人害怕承担责任或是在办案中碰到外来压力,于是将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会,通过检委会来做到“担审不担责”,以便将来集体承担责任,这给检委会议事质量带来负面影响。三是检委会的议事程序不规范。检委会议事程序直接关系到检委会的议事质量,是检委会规范化建设的一项重要内容。虽然最高检和高检院制定了一套系统的检委会议事程序,但是基层检察院对此重视程度不够。在召开检委会会议时,通常还是按习惯行事,没有体现出检委会的专业化。

      5、检委会决策能力不够强。 一般而言,案件承办人通过讯问犯罪嫌疑人、询问被害人有较长时间对案件进行审查,从而对所办案件的案情掌握得比较详尽。但是,案件提交给检委会,检委会委员在极短的时间里不可能对案件进行全面、具体的研究,仅凭承办人的汇报就对案件的结果做出决定,显然可能造成偏听则信的情况发生,从而导致决策失误;此外,案件承办人可能对提交讨论的案件重点抓不住、问题不清,也会影响检委会委员的分析判断。

      6、检委会考核机制不完善。当前,我国检委会实行“集体负责与个人负责相结合”的责任追究方式,一般而言,检委会对其决定部分负集体责任。目前各地普遍对委员的履职情况和检委会的决策质量缺乏监督制约机制,在实践中没有建立有效的委员考核、激励及惩戒制度。实践中,由于“承办人审而不定,检委会定而不审”,导致责任分散,认定和追究检委会的责任较困难,再加上责任追究的方式不明确,最终结果是由检察机关负责赔偿,实际无人承担责任,进而使个别委员忽视检委会决策权威性,责任意识不强。

      二、适应司法责任制改革的检委会制度构建

      检委会在实践运作中出现的问题,既有制度设计的因素,更多的是制度执行的问题,问题是外在而非本质的,不是检委会制度固有的缺陷。因此,针对实践中出现的各种问题,需要进一步改革和完善检委会制度。

      1、完善检委会组织结构。一是进一步规范和加强检委会办事机构建设。加强办事机构组织建设,统一机构设置,设立专门的检委会办事机构,规范其工作职责和程序,并增加对检委会办事机构的人员配备和力量投入,使检委会办事机构有充分的时间和精力专门从事检委会议案的审查和调研。二是改善委员结构强化成员专业性。建议将某些高素质的普通检察官以及一些业务部门的优秀副职领导吸纳进检委会,可以尝试建立优秀员额制检察官列席检委会制度,以改善知识结构,听取各种意见,提高决策水平。三是建立检委会委员任期制。每届检委会委员可与检察长的任期相同,以避免任期终身制,随检察长的换届而换届,对于在任期间胜任本职工作且决策质量较高的可连任,以建立起检委会“能进能出”的管理体制。四是建立检委会委员任职资格制。明确规定检委会委员的学历、办案年限、办案数量、理论水平及道德修养等任职条件,要避免形成只有担任一定行政领导职务的人员才能进入检委会的思维定式,改变长期以来形成的当检委会委员就是享受政治待遇的观念,坚持以专业素质优先为原则,坚决反对论资排辈,杜绝以主要科室负责人为当然的检委会委员的现象。五是积极引入竞争机制。采用竞争上岗等方式,把政治素质好、法律政策水平高、业务熟练、经验丰富、议事能力强的资深优秀检察官吸收到检委会中来,形成以法律职务为前提的多层次、复合型的检委会配置模式。

      2、厘清检委会职责定位。从制度上明确检委会的职能定位,厘清检委会到底具有那些权能,划分清楚检委会委员的权利和责任,。在司法责任制改革背景下,检委会的职能应当是领导、指导、监督、评价检察工作等职能的复合体。要明确院党组与检委会的关系,检委会应当服从党组的领导,党组应当尊重检委会的业务决策权;要明确检察长与检委会之间的关系,厘清检委会和检察长的决策权限;要明确上下级检委会之间的关系,上下级检委会的领导关系应体现在对检察业务进行方向性、原则性的领导和对重大案件和事项的决策上;要正确处理好检委会与检察官之间的关系。

      3、明确检委会议事范围。一是在检委会组织条例和议事规则中,进一步界定明确“重大问题”和“重大案件”的内涵,应明确界定提交检委会审议的案件标准,作出凡属检委会议事范围的事项未经检委会讨论的一概无效的硬性规定。而对于那些案情简单、处理方式明确的案件,排除在检委会审议范围之外,杜绝承办人员利用检委会逃避责任,提升检委会权威。二是明确区分检委会与党组会、院务会的职责范围。应当进一步明确检委会作为检察机关的最高业务决策机构,它的职能定位在于对重大业务工作的指导,因此不论是议事还是议案都是围绕着检察业务这个工作重点。

      4、规范检委会运行程序。一是完善检委会例会制度。检委会应实行例会制,以半月至一月举行一次为宜。二规范检委会议事标准。针对一些部门和案件承办人害怕承担责任,将一些本不该提交讨论的案件也提交到检委会的情况,建议采取进一步明确检委会的议事范围和议事标准。三是建立检委会办事机构案件审查制度。对一些程序性的简单问题则可自行处理,检委会办公室可以自行作出不予受理决定,并建议提交部门予以补充。通过严格把关,依法限制个案讨论数量,保证检委会集中精力解决重大事项和重大案件的决议。四是做好会前准备工作。建立会前讨论制度,办案部门尽量留出让委员们查阅卷宗、资料的时间。让委员们有时间对案件定性、法律适用等问题进行深入调查研究,做出科学判断与分析,确保案件审议质量。五是创新检委会会议讨论机制。建立书面发言制度,以保证案件讨论时可以做到有序发言,条理清楚,论证严密,有效克服委员的发言随意性问题,更加清晰明确地发表自己对议案的处理意见。同时,充分运用科技手段,采取同步录音录像、会后刻录光盘存档等形式,改善检委会工作效果。

      5、提高检委会决策能力。一是进一步完善案件汇报。承办人的汇报在汇报和讨论的过程中对于争议的问题要更清晰,便于提高检委会议事的效率;要突出争议问题,汇报材料的内容要客观真实反映出案件的全貌;要注重培养和提高承办人汇报能力。二是增强委员对案件的亲历性。建立和完善相应的规则,以保障检委会掌握的信息最大限度地接近案件事实。其一是做好会前实体审查。由检委会专职委员在会前对案件事实、证据进行实体审查,提出明确的法律意见,并在开会前首先发表意见。同时要发挥检委会办事机构实体审查的作用,检委会办事机构要采取多项措施加强对案件的实体审查,如在会前征询专家意见,组织本院业务骨干进行讨论等,形成意见后提交检委会。其二是规范议题材料。议题材料对事实、证据的罗列应该完整,证据、争议的焦点和承办人对案件的处理意见等关键部分,应全面客观地还原案件事实。对于一些拟提交检委会讨论的重大疑难或复杂的案件,承办人员可充分利用多媒体示证系统,事先将案件的书证、物证、视听资料等全部案件材料制作成多媒体文件,便于检委会委员在全面准确地掌握案件信息的基础上发表意见。三是加强检委会委员的学习培训。面对新法律的出台,新形势的变化,新问题的增多,检委会委员也要不断更新自己的知识,做到全面掌握检察业务,与时俱进,拓宽视野,夯实基础。上级检察院要加大对基层检察院检委会委员的培训力度,不断提高检委会委员的整体素质。必要时可邀请专家学者进行讲座或专题报告,努力提高委员的业务能力和相关数字,使其更好地为检委会服务,促进检察工作的提高。

      6、完善检委会考核机制。一是建立检委会委员决策质量评价制度。将各委员在检委会发表的意见情况进行统计,纳入年度考核机制,并将此作为考察、评价和留用的重要依据。明确和细化检委会成员德、能、勤、绩考核标准和等次,并结合对每个委员当年的调研成果、有价值的建议、会议发言中的重要观点和意见,以及在检察工作中履职、发挥作用情况进行考核、考评,将考核结果与职务任免、奖惩挂钩,以增强检委会委员的事业心和责任感。二是建立内部考核机制。检委会决策错误时,要追究除保留意见以外的所有与会委员责任,并将委员个人意见和错误情况作为对委员考核、任免的依据。实务中可由检委办负责对委员履行职责情况进行考核,考核范围应该包括参会次数、发言次数、发言质量、遵守保密纪律的情况、测评结果等,对哑巴委员,跟风委员和不称职委员每届或届中进行一次考察调整,打破任用上的终身制,使其任免职竞争化和规范化。三是引入外部监督机制,在人大及其常委会任命检委会委员后,每年度应要求检委会委员述职,对他们的工作情况进行考评。对于因个人错误影响检委会决定结果的委员,按照错案追究责任制追究其责任,错误累计超过3件的委员,应免去任职,下一届检委会也不得任用,并把此种情况作为能否进员额一并考虑。

    作者:左刚华

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